강창민 제주연구원 선임연구위원◇박혜진> 오늘은 제주연구원 강창민 선임연구위원 모시고 제주형 기초자치단체에 대한 구체적인 이해와 제주형 기초자치단체가 제주특별자치도에 어떤 영향을 미치게 되는지 향후 새로운 제주 미래를 위해서 제주형 기초자치단체 설치가 갖는 의의는 무엇인지 알아보겠습니다.
먼저 제주특별자치도 출범 시에 행정체제 개편이 이뤄진 이유 또 당시의 상황에 대해서도 간략히 정리해 주시면 좋겠어요.
◆강창민> 제주특별자치도는 우리 대한민국 지방자치를 이끌어 온 선도적 역할을 한 부분이라고 자부하고 싶고 현재까지 우리나라 지방자치 발전에 대단히 많은 기여를 했다고 생각합니다. 2006년 7월 특별자치도 출범할 때 기존에 4개의 기초자치단체와 1개 광역자치단체가 있었는데 시군이 폐지되면서 제주특별자치도라는 단층제의 행정체제로 전환되면서 출발을 했는데요. 특별자치도를 추진할 때 시군을 폐지하고 왜 단층제로 갔을까? 저는 여러 가지 요인이 있다고 봅니다.
첫 번째는 당시에 전반적인 행정환경의 상황들, 중앙정부의 상황들, 제주 내부의 상황들이 섬이라는 지역적인 특성과 50만 인구 규모, 제주도가 지향하는 제주국제자유도시를 어떻게 효율적으로 추진할 것인가 이러한 맥락과 상당히 깊은 관련이 있지 않나 생각하고요. 당시에 가장 중요한 요소는 국제자유도시를 개발하는 과정에서 중복된 여러 행정 기능을 통합하고 개발의 효율성을 지향하고자 시군을 폐지하고 단층제로 가지 않았나 생각합니다.
중앙정부 차원에서도 당시에는 기초자치단체 간 통합이 이뤄지고 있던 상황이었거든요. 광역행정의 중요성이라든지 이런 부분들이 당시 상황에서는 기초단체 폐지와 연관이 있지 않았나 생각을 합니다. 하지만 제가 느끼는 바는 18년 전과 지금의 상황과는 상당히 많은 환경이 변해 있고 그런 상황적인 맥락 속에서 시군이 폐지되고 단층제로 출발하지 않았나 봅니다.
◇박혜진> 행정체제 개편은 민선 5기 때부터 논의가 이뤄져 오고 있습니다. 그간의 핵심 이슈는 무엇이었죠?
◆강창민> 특별자치도가 출발할 때 단순하게 출발한 게 아니거든요. 2005년 7월 전국 최초로 주민투표를 거쳐서 시군이 폐지되는 민주적인 과정을 거치긴 했습니다. 당시에는 주민투표를 할 때 대안이 2개였죠. 주민투표 대안이 시군을 폐지해서 단층제로 가자라는 혁신안이 있었고요. 시군을 유지한 채 기능 배분을 통한 점진적 개선을 하자라는 점진안 이 두 가지 대안에 대해서 도민들이 투표를 했습니다.
도민들의 의견은 전체 투표율이 대략 38%, 점진안과 혁신안에 대해서 혁신안의 찬성률이 한 57% 되는 걸로 알고 있습니다. 전체적으로는 도민들이 혁신안을 채택을 했습니다마는 이걸 좀 더 지역적인 차원에서 들여다보게 되면 당시 인구가 많은 제주시, 북제주군은 시군을 통합하자라는 혁신안에 의견을 모아주셨구요.
문제는 당시 산남지역인 남제주군과 서귀포시는 시군을 그대로 두자라는 점진안이 오히려 높았습니다. 전체적으로는 시군을 폐지하자는 혁신안이 높았기 때문에 현재 특별자치도를 추진하면서 단층제로 변환은 됐는데 2006년 7월 특별자치도 출범을 하면서부터 이러한 부분들이 결국 도민들 사이에 행정체제 개편에 대한 논란의 불씨를 지핀 계기가 아닐까 합니다.
구체적으로 말씀을 드리면 민선5기죠. 2010년도 당시 우근민 지사때 행정체제 개편에 대한 공식적인 논의도 있었거든요. 그래서 2012년도 행정체제 개편위원회 1기가 출범을 했고 공식적으로 행정체제 개편에 대한 논의가 이루어졌는데요.
논의가 이루어질 당시에도 여러 가지 대안에 대해서 고민도 하고 토론이 이루어졌습니다. 제가 기억하기로는 여러 가지 문제를 해결하기 위해서는 행정시가 자치 권한을 갖는 법인격을 갖는 자치단체로서의 위상을 갖고 있어야본질적으로 문제가 해결된다는 의견이 많았어요.
결론은 그 대안보다는 기존의 행정시장 임명제에서 도민이 직접 선출하는 행정시장 직선제가 최종적으로는 대안이 모색됐는데 특별자치도 추진한 지 5년밖에 지나지 않은 상황이다 보니 또다시 새로운 제도를 바꾸는 부분에 대해서 도민이나 중앙정부 차원에서도 제도 변화에 대한 부담감이 상당히 크지 않았었나 하는 생각을 하고 있습니다.
그 이후 민선 6기와 7기도 마찬가지였습니다. 행정시장 직선제가 현실적인 차원에서 권고가 됐고, 행안부에서는 불수용이라는 과정이 있었습니다마는 그런 맥락에서 본다면 행정시장 직선제는 지금 시점에서 폐기된 안이 아닌가 생각을 하고 있고요.
제가 생각할 때는 지금의 법인격이 없는 행정기관인 행정시가 자치 권한을 갖는 자치단체가 되어야지만 도민의 욕구나 여러 가지 행정시의 전반적인 문제, 도의 집중된 문제 등을 해결할 수 있는 가장 근원적이고 본질적인 대안이 아니었나 하는 생각을 하고 있습니다.
◇박혜진> 지난 18년간 제주행정체제가 단층제로 이뤄져 왔는데 가장 큰 문제는 뭐라고 보세요?
◆강창민> 먼저 도민의 입장에서는 과거 시군이 존재하고 시군이 기초자치단체 법인격이 있었던 상황에서는 지역 현안과 관련된 아주 중요한 문제들은 시장이나 군수와 소통하면서 해결해 나가는 창구로서의 역할을 했는데 지금은 시군이 없다 보니 도민 입장에서는 지역 현안이나 지역 생활과 관련된 중요한 문제를 직접 제주도로 가져가야 되거든요.
그런 불편함이 도민 입장에서는 조금 더 가중되고 있지 않나라고 개인적으로 생각을 하고 있고요. 행정시 입장에서도 많은 불편함과 불만이 있을 수가 있어요. 행정시장은 임기제 시장입니다. 도민이 선출하는 선출직 시장보다는 인지를 잘 못할 수도 있어요.
오히려 예전보다 비효율적인 측면이 더 늘어나지 않았는가. 여러 가지 문제가 있겠습니다마는 근본적으로 행정시가 스스로 예산을 편성할 수 있는 세금을 징수할 수 있는 권한이 없기 때문에 자치재정권이라든지 여러 위원회나 기구를 설치 못 하거든요.
그런 자치 조직 인사권이라든지 지역적 특성에 맞는 제도도 바꿔야 되거든요. 그런데 조례를 만들 수가 없거든요. 조례는 도의회에서 만들어야 되기 때문에 행정시는 기본적인 자치 권한이 없기 때문에 이런 문제점들을 야기시키지 않았나 생각을 하고 있습니다.
◇박혜진> 기초자치단체 설치는 과거 우리가 4개 시군이 있었던 행정 체제가 부활하는 거냐. 아니면 제주형 기초자치단체는 그와 다른 새로운 형태를 의미하는 것인지 궁금해 하실 것 같습니다.
◆강창민> 쉽게 설명을 하면 기초자치단체를 설치를 하는 부분에 대해서는 부활의 의미도 있습니다. 형식적인 차원에서는 과거 우리가 서귀포시, 제주시, 북제주군, 남제주군 이런 기초자치단체를 경험했기 때문에 그러한 형태의 법인격을 갖고 있는 기초자치단체를 만드는 거거든요.
그러한 맥락에서는 제도적인 차원에서는 부활이라고 표현도 할 수는 있을 것 같아요. 근데 제가 부활이라는 표현 대신에 설치, 도입이라는 부분을 강조하는 의미는 현재 제주형 기초자치단체가 추진하는 구체적인 내용을 들여다보면 과거의 시스템하고는 조금 다른 측면이 있습니다.
행정시가 법인격을 갖는 기초자치단체로 만드는 차원에서는 예전 제도적인 부활이 될 수 있습니다마는 똑같은 차원에서 어떤 기능 배분의 문제라든지 구역의 문제라든지 이런 맥락에서 볼 때는 과거의 기초자치단체하고는 성격이 다른 부분이 있다고 말씀을 드릴 수가 있을 것 같아요.
지금 민선 8기 도정에서 추진하는 제주형 기초자치단체는 과거의 제도 속에서 출발하지만 내용적인 차원에서는 상당히 다른 맥락이 있다라는 겁니다. 우리나라 지방자치법상 광역자치단체와 기초자치단체의 사무는 법령으로 정해져 있습니다. 우리나라 시도의 광역자치단체와 시군구 기초자치단체의 특성들을 보면 상당히 다양하고 특수함에도 불구하고 우리나라 지방자치법은 획일적으로 적용이 되는 측면이 상당히 많습니다.
법령상 우리가 과거로 부활이 아닌 새로운 기초자치사를 만드는 맥락에서 본다면 현재 법령상에서 제시하고 있는 광역과 기초 간의 사무 배분을 제주 특성에 맞게끔 도민이 원하는 욕구 수준에 맞게끔 새롭게 시도를 해보겠다는 게 가장 큰 핵심이라고 봅니다.
◇박혜진> 제주형 기초자치단체 설치는 중앙정부와 협의하에 협력이 필수적인 거잖아요. 이 부분에 대해 정부가 상당히 미온적이라는 생각이 드는데 중앙정부와의 관계 설정도 중요하지 않습니까?
◆강창민> 중앙정부가 제주형 기초자치단체를 만드는 부분에 대해서 긍정적이지는 않은 것 같아요. 과거로 회귀한다라는 맥락에 대해서요. 하지만 제주특별자치도 설치 목적은 국가 발전과 제주도민의 행복과 발전이죠.
계층 구조는 특별자치도를 추진하는 수단입니다. 목적이 아닌 수단이기 때문에 환경이 변하게 되면 적절한 수단으로 바꾸는 거는 어찌 보면 당연하다고 보는 거예요. 논리적으로 보면 하나의 수단이기 때문에 중앙정부 입장에서도 만약에 그런 시각에서 본다면 그런 시각을 바꿔야 되고 우리가 설득해야 할 필요가 있다고 봅니다.
중앙정부가 단순히 특별자치도에 특례를 준 부분이 단층제라는 맥락에서만 본다면 특별자치도 추진에 근본적으로 정당성에 부합하지 않다고 봅니다. 중앙정부나 행정안전부는 이 부분에 대해서는 전향적으로 기초자치단체 도입에 대해서 살펴볼 필요가 있고 우리도 그런 맥락에서 여러 가지 설득 논리를 개발할 필요가 있죠.
기초자치단체를 만드는 것은 국가 법률로 해야 되고, 중앙정부와 긴밀한 협의를 거쳐야 되는 부분이고요. 무엇보다도 기초자치단체를 만드는 정당성을 갖기 위해서는 주민투표라는 민주적인 절차를 거치는 게 맞다라고 봅니다. 하나 더 말씀을 드리면 우리가 시군을 폐지하고 단층제로의 전환은 특별자치도의 여러 가지 정책 수단을 실험하는 과정에서 실패한 측면이 많지 않았는가 생각을 합니다.
특별자치도를 추진하면서 여러 가지 성과들이 있었거든요. 많은 성과들이 현재 타 시도나 우리가 특별자치도를 만드는데 기반이 되는 맥락이 있었는데 단층제로 전환된 부분에 대해서는 다른 시도에 전파되거나 사례가 된 적은 없거든요. 그러한 맥락에서 보면 특별자치도에서 실험한 단층제는 제가 볼 때 실패한 정책이지 않는가. 그런 부분에 대해서 중앙정부도 잘 들여다볼 필요가 있다고 생각하고 있습니다.
◇박혜진> 제주형 기초자치단체가 제주특별자치도 완성과 제주의 미래를 위해서 어떤 의미를 갖는다고 보십니까?
◆강창민> 저는 상당히 중요한 의미를 갖는다고 볼 수가 있는데요. 우리가 특별자치도를 추진한 지 이제 18년이 지났습니다. 당시 2006년 출범할 때는 주어진 옷을 입을 수밖에 없지 않았습니까? 우리 취향에 맞게 선택하지 못하는 여러 가지 상황들이 있었을 거예요.
18년이 지난 지금 시점에서는 사람의 나이로 보더라도 성인의 나이인데 우리 스스로 취향에 맞게끔 선택할 수 있는 나이가 되지 않았는가. 우리가 원하고 도민들이 원하면 거기에 맞는 제도를 갖고 나가는 것은 매우 중요하다고 보고 있고요.
행정체제라는 것은 특별자치도를 추진하는 수단적인 맥락이지만 현재 갖고 있는 문제들을 해결해 나가고 보다 도민들에게 나은 서비스를 제공하기 위해서는 제도적인 측면에서 가장 중요한 행정체제가 바뀌어야 되지 않나 생각을 합니다. 그런 맥락에서 제주형 기초자치단체는 특별자치도를 앞으로 향후 100년이 될지 미래 지향적인 차원에서 상당히 중요한 제도적인 요소로서 작용할 것이 분명히 하다고 보고 있고요.
현재 시스템 속에서는 상당히 한계가 많고 제약이 많습니다. 도민 중심의 전달 체계로 바뀌기 위해서는 지금 권한이 없는 행정시가 자치 권한을 갖고 주민의 목소리를 들으면서 자기 완결성을 갖는 맥락에서 정책 서비스가 전달될 수 있도록 만들어져야 되는데 결국은 제주형 기초자치단체가 갖는 제도적 의미가 아닌가 생각하고 있습니다.